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刘振伟:为发展现代种业提供坚实的法治保障

全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员 刘振伟

    建立现代种业制度,是确保国家粮食安全、种业安全、生态安全,保护农民权益,推进农业现代化的重要战略举措。种子法是涉及农业核心竞争力的重要法律制度,调整对象涉及育种、繁种、用种、经营、管理、执法六大主体,涵盖科研、生产、流通、进出口、种质资源保护和植物新品种权保护六大领域。2000年种子法颁布施行,对发育多元市场主体,推进政企、事企分开,搞活种子市场发挥了重要作用。这次修改种子法,是在全面落实党的十八届三中、四中、五中全会精神和完善市场经济法律制度的大背景下进行的。新种子法为发展现代种业提供了有力的法治保障,意义重大。

    推进农业现代化、发展现代种业的客观要求,催生新种子法

    如何提高农业竞争力、推进农业现代化、保障国家粮食安全,是修改种子法首先要考虑的问题。

    修改种子法,是推进农业现代化的客观要求。当前,因人口增长和城乡居民消费水平提高产生的农产品刚性需求扩大趋势不可逆转,因城镇化加速产生的耕地和水资源减少趋势不可逆转,因农业比较优势丧失产生的国内大宗农产品价格与国际市场价格差距扩大趋势不可逆转,因上述原因产生的农产品进口扩大趋势不可逆转。自然风险和市场风险使我国农业的阶段性、周期性、结构性过剩或不足将长期存在。缓解“四个不可逆转”,加快推进农业现代化,关键要靠农业科技,农业科技的关键是发展现代种业。

    修改种子法,是发展现代种业的客观要求。我国种业发展目前急需解决提高育种自主创新水平、加强植物新品种保护力度、提高种业集中度和加强种子市场监管等问题。目前,我国育种自主创新存在“四多四少”,即:“选育的品种多,但突破性的品种少;通过审定的品种多,但大面积推广的品种少;高产品种多,但综合性状好、品质高、抗逆性和适应性强的品种少;适合人工劳动的品种多,但适合机械收割的品种少”。从植物新品种保护力度看,目前,我国还没有植物新品种保护的法律,现有规定层级低,对原始品种权人合法权益的保护与国际发展趋势脱节。从种业集中度看,目前,我国种业市场还处于发展的初级阶段,种子企业进入市场只有十多年时间,大多没有完成原始资本积累,生产经营规模普遍偏小。要解决这些突出问题,需要从发展现代种业的角度重新构建制度框架,作好顶层设计。

    坚持发挥市场配置资源的决定性作用,把握“转型升级”的度。

    新种子法的总体思路,着力于现代种业制度框架,着力于坚持发挥市场配置资源的决定性作用与政府严格监管有机结合,着力于把握“转型升级”的度。

    种子法修改的目标,首先着力于建设现代种业制度。立足于种业国家战略性、基础性核心产业地位,着力构建以产业为主导、企业为主体、产学研结合、“育繁推一体”的现代种业法律制度,着力提升种业自主创新能力、知识产权保护能力、企业的市场竞争能力、供种保障能力和市场监管能力,保障国家种业安全。

    其次,要坚持市场化改革方向。主要由市场决定种业的资源配置,除公益性研究外,其他都通过市场竞争优胜劣汰。与此同时,划定政府监管边界,明确监管职责,建立市场导向下的严管模式。政府的监管要符合市场经济规律和种业发展规律,不能大而无边,事事包揽,但也不能撒手不管,监管重点是规划计划、市场准入、市场秩序、质量标准、维护农民权益等。

    坚持种业管理制度的“度”。要体现现代种业发展方向,又不能脱离现实发展阶段。在改革路径和制度设计上,体现“渐进式”和“小步快跑”的思路,不急于求成,不拔苗助长,改革要与现阶段各主体的发育程度、科研水平、政府的监管能力及改革参与者的接受程度相适应,最大限度地调动科研人员、种子企业、生产经营者的积极性。

    完善了种业科技创新体制,建立了非主要农作物登记制度。

    新种子法的关键在于现代种业制度的顶层设计,新种子法在种质资源保护、种业科技创新、植物新品种权保护等方面作了规范和进一步完善。

    首先,完善了种业科技创新体制。

    针对育种的基础性、前沿性和应用技术研究人力、财力投入不足,品种选育集成度低,从事原始自主创新动力弱等问题,新种子法对种业科技创新体制作了调整完善:支持科研院所及高等院校重点开展育种的基础性、前沿性和应用技术研究,以及常规作物、主要造林树种育种和无性繁殖材料选育等公益性研究。鼓励种子企业充分利用公益性研究成果,培育具有自主知识产权的优良品种。鼓励种子企业与科研院所及高等院校构建技术研发平台,或建立以市场为导向、资本为纽带、利益共享、风险共担的产学研相结合的种业技术创新体系。

    其次,完善品种审定制度。

    品种审定是我国品种管理的一项重要制度,对提高主要农作物数量和品质、增强作物抗性、引领育种发展方向、维护农民利益发挥了重要作用,是种子法修改中科研院所和种子企业普遍关心的问题。

    新种子法完善了主要农作物和主要林木品种审定制度,体现了转变政府职能、简政放权、优化服务的要求。缩小主要农作物品种审定范围。取消原种子法关于国务院和省级人民政府农业主管部门可以分别确定一至二种主要农作物品种的规定,审定品种由28种减为5种(稻、小麦、玉米、棉花、大豆)。规范审定条件和规则。将品种的特异性、一致性、稳定性测试作为品种审定的重要依据;规定审定办法应当体现公正、公开、科学、效率的原则,有利于产量、品质、抗性、方便耕作等的提高与协调,有利于适应市场和生活消费需要的品种推广。增设“绿色通道”。对经认定的“育繁推一体化”种子企业实行“绿色通道”,减轻国家和省级审定压力,提高审定效率。允许其对自主研发品种自行完成试验,达到审定标准的,由审定委员会颁发审定证书,企业应对试验数据真实性负责。规范通过审定的主要农作物和主要林木品种的引种行为,对属于同一生态区的其他省份的引种,改审批制为备案制,简化了引种程序。对农作物品种建立市场准入制度,是国外种业发达国家的普遍做法,制度初衷是保护农民用种权益,不是权宜之计,也不是过渡性的制度安排。

    第三,建立了非主要农作物登记制度。

    新种子法建立了强制性的非主要农作物品种登记制度。由国务院农业主管部门制定和调整需要登记的非主要农作物品种目录,列入目录的品种在推广前应当登记;应当登记而未登记的,不得发布广告、推广,不得以登记品种名义销售。新种子法设定的登记不是自愿性登记,是强制性登记。省级农业主管部门负责登记受理工作,对申请者提交的申请文件进行书面审查,符合要求的报国务院农业主管部门予以登记公告;明确登记的内容、程序、办法,包括品种种类、名称、来源、特性、育种过程及品种的特异性、一致性、稳定性测试报告等;明确对已登记品种存在申请文件、种子样品不实的,由国务院农业主管部门撤销该品种登记,记入社会诚信档案,向社会公布,造成损失的,依法承担赔偿责任。

    新种子法构建了现代种业发展的制度框架,必将成为加快推进种业发展的新起点。


权威解读

着力构建现代种业制度

    解读人:全国人大农委法案室副主任张福贵、农业部种子管理局副巡视员吴晓玲、中国绿色食品发展中心副主任刘平

    新种子法着力构建现代种业制度,为现代农业和林业发展提供种业保障,亮点纷呈。

生产、经营许可证“两证合一”,减少许可审批

    种子生产、经营许可证是对主体资质认定。目前,大多数企业既从事种子生产又从事种子经营。将生产与经营许可“合二为一”,不仅方便了企业,减少了许可成本,也聚集了监管对象,方便了政府监管。

    从“两证合一”着力,新种子法按照简政放权、放管结合的原则,对生产经营管理制度进行了改革。

    具体做法上,取消申请许可时注册资金要求和先证后照要求,放宽许可条件。取消企业申请许可时有关注册资金的要求,有利于企业合理配置相关资源,释放更多的潜能。取消先证后照的前置许可条件,生产经营许可证和营业执照可以平行办理,有效缩短了企业办理手续周期。

    下放许可审批,方便企业申请。下放育繁推一体化企业许可到省级、下放常规作物原种许可到县级,利于企业就近申请,为企业提供了更大便利。

    建立备案和档案管理制度,构建许可与备案紧密衔接机制,强化事后监管。企业在有效区域内设立分支机构、专门经营不再分装种子的、受有资质企业委托生产或委托销售等四种情形不再办理生产经营许可证,但需要到当地农业主管部门备案。农业部将建立全国种子生产经营许可管理统一平台,为事后监管提供必要的支持。

    细化档案管理,要求所有种子生产经营者必须真实、全面、全程记录生产、加工、销售等经营活动信息,建立档案并保证可追溯,为可追溯全面实施搭建了一个基础性平台。

建立品种撤销制度,确保农业用种安全

    尽管有诸多严重缺陷品种退出市场,但因过去的种子法没有明确有关品种退出的规定,所以在实际执法过程中,有个别地区依然存在继续生产销售已退出品种的行为。对此,农业主管部门没有处罚依据,无法有效停止相关行为。

    针对这一问题,新种子法在改革完善主要农作物品种审定制度的基础上,设立了非主要农作物品种登记制度,同时建立了审定品种和登记品种的撤销制度。新种子法第二十一条规定,“审定通过的农作物品种和林木良种出现不可克服的严重缺陷等情形不宜继续推广、销售的,经原审定委员会审核确认后,撤销审定,由原公告部门发布公告,停止推广、销售”;第二十二条第六款规定,“对已登记品种出现不可克服的严重缺陷等情形的,由国务院农业主管部门撤销登记,并发布公告,停止推广”。

    为保障这一制度较好实施,农业部将根据新种子法要求,在《主要农作物品种审定办法》和《非主要农作物品种登记办法》中明确有关撤销品种的标准、程序,切实加大相关规定的贯彻落实,保障农业生产用种安全。

鼓励品种创新,注重转基因安全评价

    新种子法强调构建现代种业制度的同时,鼓励品种创新和建设品种创新体系。

    明确国家支持科研院所及高等院校重点开展育种的基础性、前沿性和公益性研究,鼓励种子企业充分利用公益性研究成果,自主培育新品种,完善以企业为主体的商业性育种体系。建立和完善基础性、前沿性和公益性育种与商业性育种有序分工、优势互补、密切配合的种业科技创新体系。

    种业创新和保护相互促进。新种子法提高了植物新品种保护的法律位阶,增强了新品种保护的力度,有利于促进我国植物新品种保护事业发展。经过人工选育或者发现的野生植物加以改良,具备新颖性、特异性、一致性、稳定性和适当命名的植物品种,是新种子法对植物新品种的法律界定。就是说,不能把生产上用了多年且没有任何改良创新的公知公用的老品种或山上挖来一个植物资源拿来申请新品种保护。

    切实保障农民用种权利。农民自繁自用授权品种的繁殖材料不属于侵权,但这里的农民指的是实行家庭土地承包的农户,显然,通过土地流转进行大面积土地承包经营的种田大户不应属此列,否则这对品种权人不公平。

    高度重视转基因植物的安全性评价。新种子法第七条规定,转基因植物品种的选育、试验、审定和推广应当进行安全性评价,并采取严格的安全控制措施。国务院农业、林业主管部门应当加强跟踪监管并及时公告有关转基因植物品种审定和推广的信息。具体办法由国务院规定。

文章来源:《人民日报》

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